本文简要概述了欧美航空运输领域的补贴情况，分析总结了欧美国家对航空运输业补贴的特点和经验，提出了我国航空运输业补贴的政策建议。

美国航空运输补贴情况

　　1. 航空运输公司补贴

　　1925年2月2日通过“航空邮政法”允许私人承包商承担航空邮件的运输，该法案标志着美国对商业航空运输补贴的开端。

　　1938年“民用航空法”明确规定通过补贴航空邮件运输发展航空旅客运输。从1939—1953年，航空公司获得航空邮件补贴总计超过3.1亿美元。针对大型航空公司的直接补贴一直持续到到50年代末。

　　此后，针对航空运输的直接补贴主要集中在支线航空运输服务（local air service）以及阿拉斯加和夏威夷等州特定区域的航空运输服务。

　　2. 机场建设补贴

　　1938年民用航空法首次直接授权可以将联邦资金使用于飞机着陆区域的修建、改建、维护或者运营。1946年联邦机场法启用了联邦资助机场计划。联邦政府与地方政府各承担50%的公路建设资金。机场或者地方政府都可以申请机场计划的建设资助，但是机场需要纳入到新制定的国家机场规划。

　　1970年的机场和航路发展法用机场发展资助计划取代原来的联邦机场资助计划。1987年机场和航路发展法设立了新的“机场发展计划”取代原来的机场发展资助计划，1982—1986年的机场建设联邦政府拨款总计98.72亿美元。1987年机场和航路修订法案为1987—1992各财经年度准备的“机场发展计划”资金总计为565亿美元。2012年通过的FAA现代化和改革法将2012—2015各财政年度的机场建设资金确定为33.5亿美元，总计134亿美元。截止2015年美国联邦政府机场建设的补贴总计达2112.18亿美元。

欧盟航空运输业补贴情况

　　1. 欧盟对政府资助的立法规定

　　根据欧盟法律的规定，政府资助需要遵循一定的原则和条件。原则上禁止会导致单一市场竞争扭曲的政府资助，但是并非完全不允许。如果政府干预能够确保经济公平和运作良好，欧盟条约是允许的。因而欧盟条约中包括一系列的例外以及豁免。这些例外以及豁免需要定期审查以便缩减例外和豁免范围。由于有例外，欧盟成员国政府就纷纷利用例外，为航空公司提供各种政府资助。1994年6月欧盟委员会重申了在航空运输业坚持“市场经济投资原则”，以制止不符合商业行为的资金支持，随后对航空运输业政府资助守则实施指南做了修订。为了完善补贴的政策规范，2005年欧盟委员会发布了针对机场以及在支线机场提供航空服务公共资助的指南，2014年进行了修订。

　　2. 对机场和航空公司运营补贴

　　第一，为机场运营资助设定了过渡期。运营资助是用于弥补企业的经常性支出，以便维持经营。机场获得运营资助的期限为10年，10年期满应能够自负盈亏。资助额度为资金缺口（机场收入不能弥补运营成本部分）的50%—80%。旅客运输量超过100万人次的机场政府资助额度上限为资金缺口的50%，旅客运输量超过70万人次的机场政府资助额度上限为资金缺口的80%（5年后欧盟委员会要重新评估这个比例）。过渡期满后，机场应能收支相抵。

　　第二，为确保连通性，部分机场可以维持运营资助。为了改善偏远地区与欧盟其他区域的连通性，允许部分偏远地区机场继续享有政府资助用于弥补运营成本。因为这些机场如果没有运营资助就不能维持运营，而没有机场，这些区域的经济和社会发展就会与欧盟其他区域脱离。但是，需要按照一定条件进行评估才能确定这类机场名单。

　　第三，改进投资资助。鉴于较多的支线机场容量过剩，将投资资助与航空运输需求以及地方发展和减少繁忙机场拥堵联系起来。同时，还针对不同规模机场设置了投资资助上限。旅客运输量在300—500万机场的投资资助不超过总投资的25%，旅客运输量在100—300万机场的投资资助不超过总投资的50%，旅客运输量在100万以下机场的投资资助不超过总投资的75%。旅客运输量超过500万人次的机场灵活确定投资资助额度。偏远地区的机场可以不考虑机场规模再增加20%的额度。

　　第四，简化开通新航线的资助。为了增加不同区域之间的连通性，欧盟2005年指南允许航空公司获得政府资助从支线机场开通到新目的地的航线或者增加航班密度，但是规则复杂。简化后，更多航空公司可以获得开通新航线的资助。政府资助可以弥补向机场缴费的50%，期限3年。

　　第五，机场和航空公司合作协议。由于欧盟多数机场仍然是公共所有或者依赖政府资助，而公共部门常常直接或者间接通过市场营销、支持、税费返还以及激励等措施吸引航空公司进入所属机场运营，以改善本地的连通性。因此，政府资助的规则也适用于航空公司和机场之间的合作协议。如果私人投资者依照正常的市场条件，可以接收机场和航空公司协议中的类似条件，则该协议不认为包含政府资助。如何认定机场和航空公司合作协议不包含政府资助的办法就是看订立协议后，机场是否可以回收所有的成本，也就是机场收入（航空和非航空收入）至少要能够弥补新航空公司进入后的增量成本。如果该协议对机场来说是不盈利或者说不能收支相抵，则该协议包含对航空公司的政府资助。

欧美航空运输领域补贴的启示和借鉴

　　1 .对航空运输业进行补贴是普遍做法。

　　航空运输业在国民经济和社会发展中都具有重要的地位和作用，尤其是机场属于交通基础设施，具有很强的公益性。欧美各国政府都承认它们所承担的公益性运输问题，并对它们承担的公益性、政策性运输实施了财政补贴政策。

　　2. 措施不仅多种多样，而且透明性强。

　　欧美一般均通过立法对航空运输业实施补贴，因而显得公开，而且透明。对于偏远地区的各种航空运输补贴和基础设施建设的补贴，都通过既定的程序，或者通过招标或者按照规则授予补贴。

　　3. 坚持适度的市场竞争，立法规范补贴政策。

　　在对航空业进行补贴支持发展的同时，也坚持了“市场经济投资原则”，以制止不符合商业行为的资金支持。鉴于政府资助对市场竞争的负面影响大，通过专门的立法来约束政府资助。比如，针对政府对包括国有航空公司在内的国有企业注资就规定了较为严格的指南，其中包括不允许通过提供政府资助来增加运力，也不能用于从其他航空公司购买股份。此外，不仅欧盟委员会而且个人均可对政府资助提出异议，启动对政府资助的调查。

　　4. 兼顾效益和公平，

　　兼顾效益和公平，对小型航空公司、支线航空以及偏远地区航空运输实施政策倾斜，扶持力度大。美国实施了小型社会航空运输服务、基本航空运输服务等计划，欧盟对新开通的航线进行扶持等，对支线航空、偏远地区进行支持政策的倾斜。美国50年代后，对航空公司的补贴主要集中在小型航空公司。

　　5. 政府对机场补贴力度大。

　　多数机场是公共所有或依赖政府补贴，政府对机场补贴力度大。美国在发展的各个不同时期，都制定了支持机场发展的各种政策，如联邦资助机场计划、机场发展资助计划等，对机场补贴总计高达2112.18亿美元。欧盟为机场运营资助设定了过渡期；对偏远地区的中小机场，为确保连通性，可以维持运营资助等。

对我国航空运输补贴政策的建议

　　（一） 建立一套科学、系统、规范、透明的航线补贴机制。

　　在推动航空市场发展、丰富航线网络方面，政府的资金补贴扶持可谓“功不可没”，但主要的争议在于，航线补贴的机制是否科学合理，否则一旦市场培育不如预期顺利，那么后果将会由地方财政，实际上也是广大纳税人来承担，比如当英国航空宣布停飞“成都-伦敦”航线后，众人便唏嘘不已，开始怀疑巨额补贴的必要性。

　　航线补贴的初衷是利用补贴资金开发和培育市场，公司构建航线网络，带动地方经济发展，实现政企双赢局面。所以，地方政府应根据国家民航发展战略和本地区资源禀赋，对本地航空市场发展现状和发展潜力进行深入研究，通过立法或指导意见等形式，建立一套科学、系统、规范、透明的航线补贴机制。以市场化为导向，在本地及周边地区客流发展较为成熟时，以增量补贴等方式推动航空公司实施更积极的营销与经营措施，不应再为盲目增开航线埋单，航线引进应该“重精不重多”。

　　此外，目前大部分地方政府的补贴都是单环节，而且仅仅是针对供给侧，针对航空公司，针对某一条航线，而航线补贴不应该单单聚焦到航空公司，需要一整套系统性的补贴政策设计，需要将旅行社、票务代理等机构也囊括进来，这样才能使得供给和需求平衡，使得补贴具有可持续性。

　　（二）下大力气推动和扶持支线航空发展。

　　支线航空对于中小机场以及我国航空网络建设意义重大，但目前对于支线航空的补贴主要是一部分民航发展基金和地方政府的一部分航线开发补贴，资金来源少，方式单一，效果有限。建议从三个方面加强对支线航空的扶持：

　　1. 统筹规划

　　统筹规划，将支线航空发展纳入区域经济协调发展的框架下推进。对支线航空产业的发展，应跳出单一产业部门的管理范畴，将其纳入到区域经济均衡发展的大框架下进行规划和统一管理。

　　2. 建立完善的支线航空产业扶持政策

　　支线航空的发展涉及到机场、航线、运营以及支线航空器的制造或者购买、租赁等多个方面，中央和地方政府要系统考虑、“对症下药”，出台完善的支线航空产业政策，可通过直接补贴、限制低密度航线的竞争、为机场维护和升级提供资金、提供支线航空器租赁贷款、减免或降低支线航空器采购税费、加紧支线航空器的研发制造等多种形式促进支线航空的发展。

　　3. 采取灵活丰富的补贴方式和扶持政策

　　采取灵活的财政援助，对支线航空发展持续开展各类不同形式、有针对性的扶持项目，丰富援助资金来源，如税费减免或扣除、专项援助赠款、专项经费支持和以政府采购形式购买支线航空服务等。

　　（三）继续加强对机场的资金补贴和扶持。

　　机场是公共基础设施，多数机场是公共所有或依赖政府补贴，这一点在欧美国家对机场的补贴力度上可以看出来。所以，应继续加大对机场的补贴力度，对机场进行分类分级，提高政府资金补贴的针对性和有效性。

　　1. 充分考虑机场的经济特征，

　　认真分析亏损成因，区分政策性亏损、政策带来的经营性亏损以及纯粹经营性亏损，对于上述不同类型的亏损采取不同的政策。

　　2. 综合考虑影响机场运营的因素，

　　考虑机场等级、当地经济发展水平、区位、国家宏观战略、国防安全、历史遗留等因素为亏损民用机场制定不同的补贴政策。

　　3. 兼顾“公平与效率”

　　兼顾“公平与效率”是国家制定财政政策主要依据。制定民用机场运营专项补贴政策，一方面，要保证社会效益显著但受资金约束存在运营困境的机场能够维持运营，国家给予一定补贴以实现这些机场正的社会外部经济效益；另一方面，要限定补贴的范围，提高补贴效率，充分促进机场在发展中求生存，特别是促使中小机场冲破“等靠要”思想的束缚，提高自身运营效率。